Föderalismus in der (Corona-)Krise

Föderalismus, wie wir ihn aus Deutschland und Österreich kennen, kann eine sehr gute und zielgerichtete Regierungsform sein. In spezifischen Gebieten können regional notwendige Anpassungen an allgemein gültigen Regelungen vorgenommen werden. Doch wie verhält es sich in (Corona-)Krisenzeiten? 

Lassen Sie uns heute Deutschland aus der Sicht eines österreichischen Unternehmens betrachten, wohlwissend, dass diesen Versuch ein deutscher Jurist im Dienste eines internationalen Konzerns mit Hauptsitz in Oberösterreich unternimmt. 

Grundlage des deutschen Föderalismus

Zunächst werfen wir einen sehr kurzen Blick auf den Föderalismus allgemein. Deutschland besteht, vergleichbar mit Österreich, aus 16 Bundesländern mit jeweils eigenen Landesregierungen. 

Als einfaches Beispiel für den Föderalismus im Rahmen der Gesetzgebung möchte ich das Baurecht bemühen. Es gibt ein Baugesetzbuch für Deutschland, jedoch werden Flächennutzungspläne und noch detaillierter der jeweilige Bebauungsplan von den lokalen Ämtern gestaltet. So wird den regionalen Bedürfnissen in der Rechtslage Rechnung getragen. Bereits hier tun sich jedoch schon vermeidbare Unterschiede auf. So wird beispielsweise die Anforderung an die Ausbildung eines zu bestellenden Bauleiters in den 16 Landesbauordnungen unterschiedlich geregelt.

Problemstellung: Einreisebeschränkungen

Als österreichisches Unternehmen steht man nun vor der Mammutaufgabe, die unterschiedlichen Regelungen der Länder auf dem Schirm zu haben und für deren Einhaltung zu sorgen. Wenn nun Arbeitnehmer aus Österreich z.B. für Montageeinsätze nach Deutschland einreisen müssen, verbittet es bekanntermaßen die Fürsorgepflicht des Arbeitgebers, diese versehentlich in neu entwickelte „Corona-Ordnungswidrigkeitstatbestände“ rutschen zu lassen, da diese Bußgelder und andere Konsequenzen, wie eine angeordnete Quarantäne, den Arbeitnehmer direkt als Person treffen.

Warum eine Weiterführung der vertraglichen Tätigkeiten trotz Corona-Krise oftmals angezeigt ist, können Sie hier nachlesen.

Leider ist eben diese Corona-Krise auch der Grund für eine außergewöhnliche Schnelllebigkeit, die in der Gesetzgebung der jüngeren Vergangenheit ihresgleichen sucht. Länderspezifische Verordnungen werden derzeit etwa alle 14 Tage geändert, so verbringt man als Jurist aktuell fast mehr Zeit damit, die sich stetig aktualisierenden Regelungen zu studieren als diese schlussendlich anzuwenden.

Vielfältigkeit der Bundesländer

Nun hat sich in Deutschland über die letzten Jahre eine außergewöhnliche Situation entwickelt. In 16 Bundesländern gibt es 15 (!) verschiedene Regierungskoalitionen. Einzige die Koalition zwischen der SPD mit Regierungschef und der CDU als Koalitionspartner tritt in Niedersachsen und Mecklenburg-Vorpommern auf. In den anderen 14 Bundesländern gibt es zwar teilweise ähnliche Kombinationen der Parteien, doch stellt auch bei gleichen Parteien dann der jeweils andere Partner den Regierungschef.

Neben diese ohnehin sehr bunte Gemengelage aus insgesamt sieben verschiedenen Regierungsparteien quer durch Deutschland, tritt nun die starke Diversität der Bundesländer per se. Während Nordrhein-Westfalen die Verantwortung für etwa 18 Millionen Bürger in einem großen, vergleichsweise dicht besiedelten Gebiet trägt, vertritt Mecklenburg-Vorpommern bspw. die Interessen von ca. 0,7 Mio. Einwohnern mit wenig Ballungsräumen. Nicht zu vergessen die besonderen Anforderungen von Stadtstaaten wie Hamburg, die als eigenes Bundesland 1,8 Mio. Menschen auf engstem Raum vertreten.

Entsprechend unterschiedlich sind auch die Infektionszahlen¹ mit Hinblick auf die aktuelle Corona-Krise. Während die drei in Deutschland am stärksten betroffenen Landkreise (allesamt aus Bayern) auf 1474, 782 und 710 Infizierte pro 100.000 Einwohner kommen, liegen in Norddeutschland einige Kreise in den Küstengebieten zwischen 25-35 bestätigten Infektionen.

Viele Köche…

Basierend auf dieser Ausgangssituation ergibt sich logischerweise eine Vielfalt an Zielen, die in den Bundesländern höchst unterschiedlich verfolgt werden möchten. Diese unterschiedlichen Herangehensweisen haben auf Grund der oben aufgezeigten Unterschiede zwischen den Bundesländern auch grundsätzlich ihre Berechtigung.

Jedoch muss kritisch hinterfragt werden, ob z.B. Regelungen zur Einreise in das Bundesgebiet Gegenstand von Verordnungen der Länder sein sollten. Diese Frage ist insbesondere berechtigt, da Bundesländer wie Bremen, Berlin oder Hessen keine Außengrenzen zu anderen Staaten haben, jedoch die Einreise für Personen regeln, die durch andere Bundesländer dorthin einreisen.

Nun kennt man die Situation aus dem beruflichen Alltag, ein Brainstorming mit vielen Einflüssen kann großartige Ergebnisse erzeugen, wenn entweder die Bereitschaft zu einer gemeinsamen Lösungsfindung besteht oder eine Führungskraft mit entsprechender Autorität und Befugnis eine Entscheidung trifft, welche im Optimalfall alle in die Diskussion eingebrachten Punkte berücksichtigt.

… und ebenso viele Entscheider

Doch leider geschieht derzeit weder das eine noch das andere. Stattdessen darf jeder Teilnehmer im Rahmen seiner im Vorfeld in die Diskussion eingebrachten Argumente frei entscheiden. Die Führungskraft dient hier eher als Mediator und versucht den kleinsten gemeinsamen Nenner zu finden, um diesen dann als „gemeinsamen Weg“ der Bundesländer zu präsentieren.

Nun gibt es also eine grundsätzliche Richtung, innerhalb dieser die einzelnen Bundesländer jedoch nach wie vor frei von Weisungen der Bundesregierung entscheiden können.

Nicht außer Acht gelassen werden darf in diesem Zusammenhang der Ausblick auf die Zukunft der deutschen Regierung insgesamt. Angela Merkel wird sich keiner Wiederwahl stellen, weder als Bundeskanzlerin, noch als Führung der CDU bzw. der Union. So kann man derzeit beobachten, wie die Regierungschefs der beiden bevölkerungsreichsten Bundesländer ihr Profil schärfen und sich ins Bewusstsein der Bürger rücken.

Während Bayerns Ministerpräsident Markus Söder in den letzten Wochen keine Gelegenheit ausgelassen hat zu betonen, dass Bayern (ganz nach dem Vorbild Österreich) als Vorreiter in dieser Corona-Krise Ausgangsbeschränkungen angeordnet und den Krisenfall ausgerufen hat, bemüht sich der Regierungschef von Nordrhein-Westfalen Armin Laschet derzeit um eine Position als schneller und großzügiger Lockerer der getroffenen Maßnahmen.

Verordnungen im Eilverfahren

So geschieht es, dass jedes Bundesland eigene Verordnungen erlässt, die sich zwar am Muster der Bundesregierung orientieren, blickt man jedoch auf einzelne Themenbereiche, wird stark voneinander abgewichen. 

Betrachten wir in diesem Zusammenhang wieder das Beispiel der Dienstreisen. Diese dürfen grundsätzlich noch angetreten werden, wenn diese erforderlich und unaufschiebbar sind. Dieser Fall ist regelmäßig gegeben, wenn im Falle des Verzugs zivilrechtliche Vertragsstrafen drohen.

Jedoch werden in den Bundesländern die erlaubten Aufenthaltsdauern für Dienstreisen stark unterschiedlich geregelt. Während es in Bayern keine zeitliche Beschränkung gibt, hat man im Bundesland Hessen innerhalb von 72 Stunden die Baustelle wieder zu räumen und das Land zu verlassen. In Nordrhein-Westfalen darf man der Tätigkeit bis zu 5 Tage nachgehen, während Brandenburg es für einen „begrenzten Zeitraum“ bei „zwingend notwendig und unaufschiebbar beruflich“ bedingten Reisen erlaubt. 

Das letztgenannte Beispiel führt direkt zum nächsten Problemfall: unbestimmte Rechtsbegriffe.

Natürlich leben Juristen dafür und davon, unbestimmte Begriffe mit Leben und Bedeutung zu füllen. Gesetze und Verordnungen jedoch, sind vom Gesetzgeber „hinreichend bestimmt“ zu verfassen. Ob dieser Grundsatz der Verfassung hier in jedem Einzelfall noch gewahrt bleibt, ist zumindest fraglich. Dieser Aspekt kann jedoch aus wirtschaftlicher Sicht hintenangestellt werden, da es natürlich das Ziel der Beratung ist, den wirtschaftlichen Betrieb des Unternehmens zu unterstützen. Kaum ein Arbeitgeber wird Mittel dafür aufbringen wollen, um einen Normenkontrollantrag durchzufechten, welcher solche Fragen verfassungsrechtlich klärt.

Ein weiterer wichtiger Baustein der aktuell schwierigen Rechtslage ist die enorme Kurzfristigkeit der Regelungen. Die Einreise- und Quarantänebestimmungen für die meisten Bundesländer wurden am 09.04.2020 im Laufe des Tages beschlossen. Das führte dazu, dass die Regelungen ab dem 10.04., einem bundesweiten Feiertag, in Kraft traten. Sämtliche Ämter und Behörden waren entsprechend für Nachfragen und Klarstellungen nicht erreichbar und man musste bis nach dem Osterwochenende warten, um am fünften Tag seit Inkrafttreten der Bestimmungen die ersten Nachfragen zu Auslegungsmöglichkeiten stellen zu können.

Worauf ist nun an den Grenzen besonders zu achten?

Neben den offensichtlichen Verzögerungen, die derzeit an Grenzübergängen zu erwarten sind, zeigt sich auch, dass die Behörden mit der neuen und sich andauernd wandelnden Rechtslage überfordert sind. So wurden österreichische Arbeitnehmer an der Grenze zu Bayern bereits darauf hingewiesen, dass im Fahrzeug keine 1,5m Abstand eingehalten wurden, obwohl der Freistaat Bayern in seinen FAQ zu den Corona-Maßnahmen klar darauf hinweist, dass Fahrgemeinschaften zum Arbeitsort nicht verboten sind, wenn Arbeitnehmer ohnehin eng zusammenarbeiten. Dies ist auf Montagebaustellen regelmäßig gegeben.

Höchst fragwürdig ist auch ein Fall einzustufen, als einem österreichischen Arbeitnehmer die Durchreise durch Deutschland in ein anderes EU-Land versagt wurde. Nicht nur, weil die Verordnung zu Einreisebeschränkungen für Bayern explizit eine Durchreise gestattet, sondern auch weil die Zurückweisung bei der Einreise auf Beschränkungen des Schengen Raumes für Drittstaatsangehörige argumentiert wurde, welche bei einem österreichischen Staatsangehörigen keinesfalls greifen sollten. 

Das soll keinesfalls heißen, dass an den Grenzen völlige Willkür herrscht, die Masse der Kontrollen verläuft reibungslos. Doch natürlich sind Grenzbeamte auch nur Menschen, die in der aktuellen Situation ebenso mit einer sich ständig wechselnden Rechtslage konfrontiert sind wie die Personen, die durch sie kontrolliert werden sollen. Wir als Juristen jedoch müssen uns in der Beratung unserer Unternehmen nun darauf einstellen, dass in dieser chaotischen Lage mehr Fehler passieren werden als im gewohnten Alltag.

Fazit

Das Rechtssystem rutscht somit während einer Krise selbst in eine solche. Für uns als Unternehmensjuristen und Berater bleibt in dieser Phase nur „auf Sicht“ zu beraten. Das führt dazu, dass derzeit Beratungen mit einem Zeithorizont von mehr als 14 Tagen in die Zukunft (zumindest für die hier diskutierten Beispiele) in den Augen des Autors nicht mehr seriös durchgeführt werden können. Insbesondere für langfristige und grenzüberschreitende Projekte stellt dies eine enorme Herausforderung dar.

Ich wünsche Ihnen allen für diese Zeit viel Gesundheit und angesichts des Vorgehens in unserem Staat viel Geduld und gute Nerven in den nächsten Wochen und Monaten. 

Die nächste Sitzung zwischen Bundesregierung und den Regierungschefs der Länder findet übrigens am 30. April statt. Erneut am Tag vor einem Feiertag und dem anschließenden Wochenende. Hier wird beschlossen, welche Regelungen ab Montag dem 04. Mai gelten sollen.

Informationen finden

Die Suche nach Informationen gestaltet sich schwierig, da diese je Bundesland eingeholt werden müssen. Die meisten Bundesländer haben eigene Internetauftritte hierfür angelegt (z.B. Bayern: https://www.bayern.de/service/coronavirus-in-bayern-informationen-auf-einen-blick/ oder für Sachsen: https://www.coronavirus.sachsen.de/amtliche-bekanntmachungen.html).

Sie müssen sich auf diesen Wegen also für jedes Bundesland einzeln informieren, in welches Ihre Mitarbeiter direkt einreisen, durchreisen oder innerhalb Deutschlands ankommen. Gleichzeitig gilt es zu beachten, dass die Bußgeldrahmen je Bundesland ebenfalls variieren und jede Landespolizei die Fälle anders handhabt.

Über den Autor

Patrick Merz hat in Bayern Wirtschaftsrecht studiert und ist seit 2013 als Unternehmensjurist im Bereich der Intralogistik mit den Schwerpunkten Arbeitsrecht, Vertragsgestaltung und Compliance tätig. Zusätzlich engagiert er sich seit 2019 als ehrenamtlicher Richter am Sozialgericht Regensburg. 

1. https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Fallzahlen.html (Stand 20.04.2020, 0:00h)